1. Introducción
La idea convencional de la empresa ve en la misma una organización humana –una institución- que forma parte del mercado, que se orienta a la maximización de los beneficios monetarios y que compite con otras empresas por medio de los precios a los que vende los bienes y servicios que produce.
Esta concepción del siglo
XIX fue luego rectificada y actualizada por el economista Joseph A. Schumpeter,
para quien la competencia entre las empresas se realiza no tanto a través de
los precios sino de la introducción de innovaciones de todo tipo
(organizativas, aperturas de mercados, tecnológicas, etc) que mejoran la
eficiencia y la competitividad en el mercado. Según Schumpeter el sujeto de
estas innovaciones no es otro que el ‘empresario’, personaje que a partir de
entonces adquiere relevancia y dignidad en la teoría económica.
Sin embargo, esta concepción del empresario y de la empresa privada como elementos centrales de la actividad económica ha sido cuestionada más recientemente por la convergencia de dos procesos históricos distintos.
Sin embargo, esta concepción del empresario y de la empresa privada como elementos centrales de la actividad económica ha sido cuestionada más recientemente por la convergencia de dos procesos históricos distintos.
En primer lugar, hay que
señalar que la teorización de Schumpeter es apta para describir con cierta
aproximación el momento de formación de las grandes empresas norteamericanas
entre la última parte del siglo XIX y comienzos del XX, el período de los
‘capitanes de la industria’; pero no cumple los mismos fines cuando se trata de
comprender la realidad contemporánea (según lo que, por lo demás, previó el
mismo autor), donde la función de la innovación está subsumida en la empresa a
través de las estructuras administrativas, convirtiéndose en un fenómeno
burocrático, impersonal y rutinario. Para Schumpeter, la desaparición del
empresario representa incluso una amenaza para la supervivencia del régimen
capitalista y la era de la organización burocrática no es más que una fase de
transición, de ‘crepúsculo del capitalismo’.
El segundo factor que ha
llevado al replanteamiento del papel económico del empresario y de la empresa
privada ha venido de la mano de la nueva conciencia cultural moderna, que
considera la empresa no sólo como una organización económica sino también como
un hecho de relevancia política y social.[1]
La importancia que en estos planos adquiere la institución de la empresa a llevado a algunos a la reforma del funcionamiento de la misma (mediante la regulación política externa), o incluso la superación de los mecanismos que determinan el fenómeno, ya sea en lo que respecta a las relaciones de poder en la empresa, como en lo que concierne a las relaciones entre empresa y sociedad, y en particular entre empresas y Estado.
La importancia que en estos planos adquiere la institución de la empresa a llevado a algunos a la reforma del funcionamiento de la misma (mediante la regulación política externa), o incluso la superación de los mecanismos que determinan el fenómeno, ya sea en lo que respecta a las relaciones de poder en la empresa, como en lo que concierne a las relaciones entre empresa y sociedad, y en particular entre empresas y Estado.
En este último sentido, las dos propuestas que se han llevado a la práctica sin cuestionarse la economía de mercado son el cooperativismo y la Empresa Pública.
La empresa cooperativa se
organiza sobre dos ejes esenciales. El primero es la difusión de una fuerte
carga solidaria, igualitaria y de compromiso social basada en los principios de
libre admisión, decisiones tomadas bajo el principio ‘una cabeza, un voto’,
límites a la distribución de los beneficios, y la promoción de la educación
cooperativa. El segundo es un dato estructural: la identificación simultánea
del socio en los roles de trabajador y empresario, identificación que permite,
en la medida en que es vivida y sentida como tal, el auténtico ejercicio de la
autogestión, es decir, del control técnico-económico de la producción.
Este tipo de empresa no es en modo alguno marginal en España, como puede apreciarse en el siguiente cuadro:[2]
Nos parece
necesario insistir en la peculiaridad que suponen las cooperativas por dos
circunstancias. La primera, porque es el único sector empresarial en España que
en la crisis actual está creando empleo.[3]
Y la segunda, porque como luego veremos, el Sector Público ha carecido en su
gestión interna de esa solidaridad y autogestión que define a las empresas
cooperativas.
El segundo
modelo empresarial constituido por la Empresa Pública, es en la actualidad
defendido desde dos posiciones doctrinales distintas.
Para unos (los
keynesianos) se trataría de recuperar uno de los rostros del Estado
interventor: la del Estado empresario. Para esta escuela de pensamiento el
Estado interventor en general, y el Estado empresario en particular, aparecen
como depositarios de una doble tarea: factores de sostén, coordinación y
racionalización del desarrollo productivo; y tutela de los intereses
‘sociales’.
Para otros (los
marxistas) la nacionalización sería un primer paso, muy importante desde el
punto de vista histórico pero aún insuficiente, hacia la completa socialización
de la actividad económica, gestionada por unos productores asociados que
trabajarían cooperativamente sin la intervención de la competencia como
mecanismo regulador de la actividad económica.
La Empresa
Pública suele ser defendida y atacada sin un conocimiento preciso de la enorme
diversidad y complejidad de este tipo de organización económica, lo cual
permite precisamente la multiplicidad de estas valoraciones, que en realidad
son prejuicios. Desde un punto de vista objetivo no hay ningún instrumento de
la política económica que sea bueno o malo en sí, sino sólo el uso o el abuso
que se haga del mismo; y esto ha dependido de los fines, la organización, la
gestión y las circunstancias en que han sido utilizados por los Gobiernos.[4]
Por ello, se requiere un enfoque a la vez descriptivo y analítico que sea capaz
de proporcionar una visión de conjunto y permita una valoración objetiva.
Esto es lo que
nos proponemos hacer a continuación.
2. Definición
La primera cuestión que se debe
abordar cuando se estudia la Empresa Pública es la de su definición. Una
primera aproximación es la que nos proporciona Miguel A. Hernández, quien dice
al respecto: “producir bienes y servicios para terceros es... lo que caracteriza
tanto a la actividad empresarial pública como la privada. Uno y otro grupo se
diferencian fundamentalmente por la naturaleza pública o privada de quienes
ejercen el control de la gestión.”[5]
Creemos que esta definición es
acertada excepto en lo que respecta a un punto: al considerar solamente como
Empresas Públicas aquellas que suministran bienes y servicios para terceras
personas a través del mercado, se deja fuera de esta categoría a las llamadas
‘empresas internas’, es decir aquellas organizaciones públicas que suministran
bienes y servicios íntegramente consumidos por la Administración.[6]
Pero esto es un claro error, si se atiende a las siguientes razones: 1) porque
la exclusión es arbitraria; 2) porque se contradice con la definición de
empresa dada por el autor; y 3) porque deja de lado a las Empresas Públicas que
suministran tanto al Estado como al mercado.
En atención a estos dos criterios
de delimitación de la Empresa Pública, el económico y el jurídico, pensamos que
es erróneo hablar de Empresa Pública y Administración Pública como realidades
distintas; así pues, resulta conveniente decir, simplemente, Sector Público.
Según el Sistema Europeo de
Cuentas las instituciones que configuran el Sector Público son:[7]
a) Empresas
de derecho público con personalidad jurídica.
b) Empresas
Públicas sin personalidad jurídica y cuasi-sociedades.
c) Administraciones
públicas.
3. Formas de control
La actividad empresarial pública
es la controlada por el Estado. Pero esto puede ocurrir de distintas maneras.
Puede haber control de todas las decisiones o sólo de las más importantes, de
las que afecten a la inversión, de las que se refieran a los precios, de las
concernientes al inicio o al fin de la actividad, etc.; y dentro de cada uno de
estos campos puede existir una influencia decisiva de la opinión de los
representantes públicos o puede que estos, desde fuera o desde dentro de la
organización productiva, tengan solamente la posibilidad de condicionar o
influir en algún grado (por ejemplo, con su voto, pero también con el poder
disuasorio de las regulaciones o el estímulo de todo tipo de incentivos) en las
decisiones de la empresa. El ánimo de dar un contenido más concreto a la idea
de control conduce a la necesidad de control público ‘efectivo’ como rasgo de la
Empresa Pública, puesto que la simple existencia de algún control supondría
extender casi el infinito el concepto de Empresa Pública.[8]
El control que se requiere para
poder hablar de Empresa Pública se traduce en la facultad atribuida al Estado o
a otro ente público, de incidir decisivamente a través de los órganos
adecuados, en la formación de la voluntad, la gestión de la empresa y conocer,
sancionándolos en su caso, sus resultados.[9]
Pero ¿qué se entiende por control
‘decisivo’ de la producción? La propiedad de los recursos empleados será
normalmente determinante, ya que la misma conlleva el derecho a nombrar a los
miembros que integran los órganos gestores (consejo de administración, etc.)
que quedarán sujetos, con los mecanismos oportunos, a las instrucciones o
normas básicas de actuación marcadas en el Sector Público.
En este contexto, no ofrece duda
la calificación como pública de la actividad empresarial llevada a cabo
directamente por la Administración desde un Departamento o desde otro órgano
más o menos independiente o descentralizado, en el que la titularidad privada
de los medios de producción está por completo excluida. Tampoco plantean
problemas los supuestos en que el Sector Público elige para actuar alguna forma
de sociedad mercantil, y típicamente la de sociedad anónima, y en ella da
participación en el capital a los particulares, pero reservándose un porcentaje
tal del mismo que le dé derecho a nombrar a la mayoría de los miembros de los
órganos rectores. Se dirige a controlar de esta forma la actividad mediante el
‘voto’ que impediría su desviación respecto a los intereses públicos.[10]
¿Cuáles son los medios por los
que el Estado ejerce su control sobre la Empresa Pública?
Pueden ser clasificados en tres
epígrafes:
I. Legislación:
mediante una Ley general de Empresas Públicas que establezca alguna uniformidad
en la comunicación del Gobierno con todas las Empresas Públicas.
II. Intervenciones
departamentales: procedentes de ministros o departamentos, pueden ser a su vez
de dos tipos:
a) Intervenciones
estructuradas, entre las que destacamos la aprobación de instrucciones
(directivas), el control del presupuesto anual, y el sancionar el plan
plurianual de la empresa.
b) Intervenciones
no estructuradas, basadas en preferencias políticas, intereses personales o
razones de patronazgo.
4. Origen e historia de la
Empresa Pública
La principal razón de
intervención del Estado en la economía es precisamente utilizar la supremacía
del poder político sobre el económico, para alcanzar objetivos sociales que no
se alcanzarían por este último o para hacer prevalecer los intereses de los
grupos sociales que detentan el poder de decisión.[12]
I. Regular
el sistema de mercado introduciendo ‘artificialmente’ incentivos o
desincentivos que condicionan el comportamiento privado hacia las metas
fijadas.
II. Sustituir
el sistema de mercado por una intervención directa en la producción de bienes y
servicios, lo cual requiere extraer recursos del sector privado por otros
mecanismos de intervención que resultan en el caso anterior.
III. Sustituir
o concurrir con la iniciativa privada dentro del sistema de mercado sin extraer
todos los recursos por otros mecanismos de intervención, sino generando los
recursos por su propia actividad mercantil. [13]
Las dos últimas formas de
intervención suponen la creación de Empresas Públicas, que pueden surgir de dos
modos: 1) hacer que pasen a depender del Gobierno de la nación
propiedades industriales o servicios explotados por los particulares
(nacionalización), o 2) creación bajo patrocinio del Estado de empresas nuevas
(sponsoring).[14]
Según los
historiadores Comín y Díaz Fuentes, el crecimiento de la Empresa Pública en
Europa ha venido después de un intento frustrado por parte de los Gobiernos de
conseguir, mediante sistemas de incentivos, la colaboración voluntaria de las
empresas en la consecución de sus objetivos de política económica.[15] Ahora bien, ¿cuáles han sido estos objetivos?
Los historiadores
que acabamos de citar enumeran la siguiente lista de justificaciones que
llevaron a la constitución de Empresas Públicas:
I. En primer lugar, muchas empresas nacieron porque el Estado quería poner
en marcha nuevas actividades empresariales ante la falta de capacidad o de
interés del sector privado para invertir en ellas.
II. En segundo lugar, estaba el objetivo nacionalista de promover el
crecimiento económico y el poderío militar de la nación.
III. En tercer lugar, algunas Empresas Públicas fueron creadas para
introducir la competencia efectiva en los mercados oligopólicos (es decir,
concentrados en pocas empresas), particularmente cuando estaban controlados por
empresas extranjeras. Es más, en algunos casos se crearon monopolios públicos
para sustituir a monopolios privados o a oligopolios colusivos; esto ocurrió,
sobre todo, cuando esos monopolios privados estaban controlados por
multinacionales.
IV. En cuarto lugar, algunas nacionalizaciones se realizaron para apoyar la
política económica del Gobierno: para crear empleo o impedir la destrucción del
mismo; en la política de rentas, prestando servicios a los menos pudientes; en
la política medioambiental, para impedir la contaminación de las empresas
privadas; para promover el desarrollo regional y paliar las desigualdades
territoriales; en la política de relaciones industriales, promoviendo la
participación sindical activa.[16]
Los orígenes de la Empresa
Pública pueden rastrearse, al menos, desde la Edad Moderna (siglos XVI a
XVIII), para no remontarse a las Empresas Públicas existentes ya en el Mundo
Antiguo, en Egipto o en Roma. La gran expansión de la Empresa Pública se
produjo después de la Segunda Guerra Mundial, con las nacionalizaciones que
realizaron los Gobiernos socialistas o de concentración nacional, durante un
periodo que duró hasta la década de 1980. Sin embargo, estas nacionalizaciones
de la posguerra no fueron, en realidad, más que la culminación de un proceso de
crecimiento de las Empresas Públicas que se había iniciado en el último tercio
del siglo XIX.[17]
5. Estructura organizativa
Una empresa es
una organización de personas dedicadas a la provisión de bienes y servicios. En
el caso de la Empresa Pública esta organización debe entenderse en un doble sentido:
1) externamente, en su relación con otros entes del Estado, y 2) internamente,
ordenando la participación de las personas que la incluyen.
5.1 Externa.
Las Empresas Públicas, en su
relación con el Estado, puede adoptar fórmulas organizativas diversas: unas
veces se prefiere crear un Departamento en el seno de la propia Administración,
otras veces nacerá un organismo autónomo, una sociedad con mayoría pública,
etc.[18]
5.2 Interna.
El aspecto
esencial a considerar aquí es el de las relaciones laborales dentro de la
Empresa Pública. Veamos cómo se ha resuelto esta cuestión.
La economía
convencional ha considerado desde antiguo al trabajador como un factor de
producción más, junto al capital y la tierra, sujeto por tanto a las mismas
leyes de la oferta y la demanda. Esto significa otorgar al trabajador la
categoría de mercancía. Pero desde Marx a la moderna escuela de las relaciones
laborales, otros han considerado que la libre voluntad del trabajador y sus
necesidades humanas hacen de él algo más que un objeto inanimado.[19]
En el Sector
Público se ha tenido más en cuenta esta última posición y, por tanto, las
condiciones de trabajo en el Sector Público de los países desarrollados son
sustancialmente mejores para el trabajador que en el sector privado. Esto se ha
debido no sólo a la voluntad política de los Gobiernos de contribuir a este
propósito, sino también por la mayor tasa de afiliación sindical que en general
existe en las Empresas Públicas. Como resultado las relaciones laborales se
caracterizan por lo siguiente:
I. La
participación de las mujeres en el empleo es usualmente más alto que en el
promedio de la economía. Esto es más evidente en áreas como la sanidad o la
enseñanza.
II. Los
contratos de duración determinada, temporales o de jornada parcial son menos
frecuentes que en el privado.
III. Dentro
del Sector Público existe una categoría de trabajadores –los funcionarios- con
un estatus especial que les otorga prerrogativas en términos de reclutamiento,
carrera laboral, movilidad, protección laboral y, a menudo, acuerdos
diferenciados sobre remuneración y retiro.
IV. El derecho a la huelga es casi universalmente reconocido,
excepto para unos grupos determinados de funcionarios, como jueces, fuerzas
armadas, policías y bomberos.
V. El
derecho a la negociación colectiva está en varios países sujeto a más
restricciones que el derecho a constituir y unirse a un sindicato,
especialmente para los funcionarios o subgrupos de ellos.
VI.
Cuando se permite el derecho a la negociación colectiva, la
estructura de esta puede variar entre un sistema altamente centralizado y uno
descentralizado.
VII. Como
consecuencia de las condiciones particularmente segmentadas de las ocupaciones
de los trabajadores del Sector Público, los sindicatos están fragmentados,
dando lugar a la formación de gran número de asociaciones profesionales.
Estas
características pueden variar notablemente de un país a otro, en función de las
tradiciones políticas y legales de cada uno de ellos. Asimismo se ha constatado
que estas relaciones laborales están cambiando en la mayoría de los países en
la dirección de una mayor equiparación con la situación del sector privado, y
también entre los funcionarios y el resto de los trabajadores del Sector
Público.[20]
Sin embargo,
donde parece que el Sector Público ha ido con retraso con respecto al sector
privado ha sido en la gestión y participación en la empresa por parte de los
trabajadores. Mientras las legislaciones y los convenios colectivos de muchos
países europeos se han hecho eco de esta reivindicación, no ha ocurrido lo mismo
en el Sector Público.[21]
Un tema que
merecería un tratamiento más amplio del que le podemos dedicar aquí.
6. Aspectos económicos de las
Empresas Públicas
6.1 Áreas de inversión.
En un principio las funciones
típicamente públicas se referían a la recaudación de impuestos, la defensa o la
administración de justicia. Pero más tarde el Estado se ha ido haciendo
responsable, bajo distintas fórmulas jurídicas, de la gestión directa de
recursos con el fin de proporcionar bienes y servicios a los que anteriormente
había permanecido prácticamente ajeno (educación, sanidad, vivienda, energía
eléctrica, transportes públicos, etc.).[22]
6.2 Fijación de
precios.
La economía convencional supone
que el sistema de precios sirve para determinar las preferencias de los consumidores
y los costes de producción, y que siempre que se permita su libre determinación
por el mercado se conseguirá un uso eficiente de los recursos, tanto por el
lado de la demanda como de la oferta.
Sin entrar a exponer las
numerosísimas críticas a que ha sido expuesto este modelo explicativo,
añadiremos que los precios de los bienes y servicios suministrados por las
Empresas Públicas, en el caso de que se decida no proveer este suministro de
forma gratuita, puede ser un instrumento de objetivos distintos:
I. Los
precios pueden ser un vehículo de la distribución de la renta entre
consumidores, regiones o sectores de actividad.
II. Los
precios pueden, en ciertos sectores, ser un medio preferido de políticas
gubernamentales, como por ejemplo la lucha contra la inflación o la promoción
del desarrollo de determinados sectores.
III. Los
precios pueden ser empleados como un medio de imposición fiscal indirecta y de
movilizar recursos para el Gobierno.[23]
6.3 Financiación.
Según Miguel A. Hernández, “si
una actividad pública es empresarial, lo será con independencia de que en mayor
o menor grado la financiación sea o no presupuestaria o de que,
alternativamente se financie unas veces vendiendo la producción y otras
mediante transferencias, o con una combinación cualquiera de los dos sistema.”[24]
Las fuentes de las que las
Empresas Públicas pueden obtener sus necesidades de capital a largo plazo son
tres: el mercado, un holding público y el Gobierno.
Numerosas Empresas Públicas han
sido incapaces de pedir prestado en el mercado, debido o bien por la escasez de
ingresos para amortizar los préstamos o bien porque los proyectos que se
querían financiar no eran atractivos para los prestamistas excepto a cambio de
elevados tipos de interés.
Otro mecanismo de financiación,
en boga en algunos países, han sido los holdings públicos. Estos piden prestado
en el mercado, gracias a su mayor tamaño, y prestan a su vez a sus empresas
filiales.
Pero en todas partes el Gobierno
ha sido el principal suministrador de capital en la forma de ayudas, capital
accionarial y préstamos.[25]
7. Planificación
La Empresa Pública es un
instrumento de la planificación por el Estado de determinadas actividades
económicas. La Empresa Pública puede planificar, y de hecho, aunque no sea
explícito, planifica sus propias actividades. La distinción es, pues, entre la
planificación ‘de’ la Empresa Pública y la planificación ‘en’ la Empresa
Pública.[26]
La definición más simple de
planificación es el proceso de establecer objetivos para un horizonte futuro
determinado, adecuando los medios disponibles para conseguirlos.[27]
Las fases en que debe
desarrollarse un proceso planificador son las siguientes:
I. Decisión
e implementación de las inversiones. El Gobierno debe motivar por qué
decide invertir en un sector, en un determinado lugar y por un espacio de
tiempo dado. Es decir, debe explicar qué objetivos persigue y por qué. Esta es
una tarea particularmente difícil pues depende en gran medida de juicios de
valor acerca de qué objetivos son preferibles sobre otros, y porque a menudo
resulta imposible cuantificar estos beneficios para compararlos con los costes
que entrañan.
De cualquier
modo, el Gobierno debe acompañar estos proyectos con dos tipos de estudios: 1)
de viabilidad, donde se incluyan todos los datos relevantes para determinar los
costes y beneficios del proyecto y su bondad con respecto a proyectos
alternativos de inversión, y 2) de implementación, donde se tenga en cuenta los
retrasos en la puesta en marcha del proyecto y en el suministro de los recursos
financieros para iniciarlo.[28]
II. Vigilancia.
Es lo que los anglosajones denominan con la expresión monitoring, que
puede definirse como la valoración sobre la marcha de las operaciones de la
empresas pública, usando de una manera comprensiva indicadores que abarcan el
proceso y la sustancia de las operaciones.
Un buen sistema de vigilancia debería bifurcar el
área que mejor corresponde a la gerencia de la empresa y al Gobierno. También
resulta crucial la formulación de los indicadores que sirven de señales de
vigilancia, y que deben estar adaptados a la situación de la empresa.
III. Un
sistema bien diseñado de vigilancia produce tres tipos de beneficios. Primero,
permite a la gerencia de la empresa lograr una comprensión del modo en que las
actividades toman cuerpo en todas sus dimensiones. Segundo, manda señales
tempranas para tomar correcciones oportunas. Tercero, sirve de base firme para
el diálogo empresa-Gobierno continuado.[29]
IV.
Evaluación. Es esta un intento de establecer cuán lejos
ha llegado una empresa en el cumplimiento de sus objetivos (eficacia); en qué
medida lo ha conseguido con los menores costes posibles (eficiencia); y cuán
aceptables son sus resultados (calidad).
Existen unos prerrequisitos de la
evaluación que pueden ser presentados bajo tres epígrafes: 1) determinación
inicial de los objetivos propuestos por la empresa, que constituyen un punto de
referencia para la evaluación; 2) los indicadores del desempeño de la empresa,
establecidos en la fase de vigilancia; y 3) una contabilidad de la empresa
apropiada.
Las agencias
encargadas de la evaluación de las Empresas Públicas, además de los
departamentos propios que estas empresas puedan tener, pueden ser
gubernamentales y no gubernamentales.[30]
La planificación económica
realizada por el Estado suscita dos tipos de problemas, uno externo al Sector
Público y el otro, interno.
En lo que se refiere al primer
problema, el de carácter externo, se refiere al hecho de que la planificación
de la Empresa Pública no se extiende al resto de la economía, pues se permite
que las empresas privadas, mayoritarias en el conjunto de la economía nacional,
sigan utilizando el mercado como mecanismo de asignación de recursos a través
de los precios.[31] La
expresión ‘economía mixta’, frecuente entre los economistas para caracterizar
esta situación en la que conviven el Sector Público y el privado, es inadecuada
para describir el fenómeno. Porque como bien ha señalado James O’Connor, al
Sector Público se le ha otorgado el papel secundario de favorecer el beneficio
privado y de no estorbarlo en absoluto, confinándolo en aquellos sectores no
rentables para las empresas privadas individualmente pero sí para la
acumulación de capital en su conjunto o, cuando han podido vender en el mercado
sus bienes y servicios obteniendo beneficios, se les ha prohibido que sigan una
política de expansión que les permitiera invadir el terreno del capital
privado.[32]
Los problemas internos al Sector
Público son tres y, en realidad, están interconectados. El primero, de
coordinación y racionalización del conjunto de las Empresas Públicas. El
segundo, el conflicto entre el plan económico estatal y el elaborado por las
propias empresas para adecuar su actividad a las cambiantes circunstancias y en
orden a preservar su necesaria autonomía. Y el tercero, compaginar los planes
económicos estatales y empresariales con la organización democrática de la
sociedad, que implica una descentralización del poder de decisión.
En lo que respecta a la última
cuestión, señalar que la ciudadanía puede tener dos formas de influir sobre
estos planes económicos: a) en las instituciones políticas representativas,
condicionando así la elaboración de los planes estatales; y b) en comisiones de
asesoramiento y control de los planes de las empresas, donde se representen a
los trabajadores, a los consumidores de los bienes y servicios, y a los
proveedores de los inputs utilizados por las empresas.
La experiencia histórica
demuestra que, tanto en las economías capitalistas como en las ‘socialistas’,
no se ha resuelto satisfactoriamente estos problemas internos de la
planificación. En cuanto a la participación democrática, nos dice el economista
Giorgio Ruffolo que ha sido “una facultad reprimida en el mundo soviético y
gravemente frustrada en el capitalista”.[33]
Y respecto a los otros dos problemas, los de la coordinación y la autonomía,
han tenido un impacto distinto en ambos tipos de economías. En las de tipo
soviético, la autonomía de las empresas fue sofocada por el plan central
autoritario; en las de tipo capitalista, la coordinación ha sido imposibilitada
“por el pluralismo corporativo de la administración, las empresas y los
grupos de presión.”[34]
La incorrecta resolución de estos
problemas internos de la planificación ha conducido a que todos las fases del
proceso planificador que antes hemos descrito sufrieran de significativas
deficiencias, tanto en las economías capitalistas como en las de tipo
soviético. En el fondo, en ambas sociedades la planificación ha tenido un
carácter más o menos ‘instrumental’, ya que lo que se perseguía era usar el plan como un estímulo del
desarrollo económico y no como un fin en sí mismo, que ayudase a transformar
las relaciones sociales en un sentido democrático y cooperativo.
8. La Empresa Pública sometida
al mercantilismo
Desde inicios de la década de
1980 empieza a ponerse en cuestión el funcionamiento de la Empresa Pública en
los países desarrollados, con los argumentos de que el tipo de relaciones
laborales que la caracteriza había impedido su desempeño eficiente, lo mismo
que la política de subsidios. Esto ha tomado la forma de lo que un autor ha
denominado ‘mercantilismo’ (commercialism), que significa la
reestructuración de la Empresa Pública para igualar su funcionamiento al de las
corporaciones privadas.[35]
En la práctica ello ha supuesto el compromiso en disminuir el tamaño del Sector
Público; en cambiar sus relaciones laborales, reduciendo el coste del trabajo y
aumentando la flexibilidad interna; y en acabar con la política de subsidios
(una de las obsesiones del FMI, por otra parte). También ha supuesto, en muchos
casos, el retorno de la Empresa Pública al sector privado mediante las llamadas
privatizaciones.
Si se piensa un poco, se da uno
cuenta en seguida de que la idea de asemejar el funcionamiento de la Empresa
Pública a la de la privada es un dislate, que a la larga conduciría a la
desaparición de la misma Empresa Pública. Porque como ha dicho un autor, “cuanto
más fielmente se parezca una Empresa Pública a otra privada en punto a lo que
se entiende connatural a esta última, menos razones hay para realizar un acto contra
natura consistente en pretender hacer público lo que por esencia es privado.
La Empresa Pública tiene que ser distinta de la privada, y sólo así
puede justificarse su existencia.”[36]
Ponencia leída en la JORNADA DEL SEMINARI DE FORMACIÓ PERMANENT D’ATTAC-PV,
Gestió i participació als
Serveis Públics, Dissabte,
23 Febrer 2013, Valencia.
CARLOS JAVIER
BUGALLO SALOMÓN
Licenciado en Geografía e
Historia
Diplomado en Estudios Avanzados
en Economía
[1]
Vincenzo Comito: La empresa, Barcelona, ed. Oikos-Tau, 1989, pp.
10,11,15 y s.
[2]
José
Luis Monzón (dir.): Las grandes cifras de la economía social en España. Ámbito,
entidades y cifras clave. 2008, Valencia, CIRIEC-España, 2010,
p. 80. Disponible en <http://www.ciriec.es/CIRIEC_
Grandes_Cifras_Economia_Social.pdf>
[3]
<http://ica.coop/es/media/news/el-empleo-en-las-cooperativas-españolas-ha-crecido-durante-la-crisis>
[4]
Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes: La empresa pública en
Europa, Madrid, ed. Síntesis, 2004, pp. 293 y 299.
[5]
Miguel A. Hernández Martín: Empresa pública y actividad empresarial
pública, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, Monografía nº 65, 1988,
pp. 106 y s.
[6]
Miguel A. Hernández Martín: ibídem, pp. 75-8
[7]
María Teresa López López y Alfonso Utrilla de la Hoz: Introducción
al Sector Público español, Madrid, ed. Civitas, 1998, p. 55.
[8]
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., p. 98.
[9]
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., p. 99.
[10]
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., pp. 102 y s.
[11] V. V. Ramanadham: The economics of public enterprise,
Londres y Nueva York, ed. Routledge, 1991, pp. 350-62.
[12]
Rodrigo Keller: “Empresa pública y planificación”, en AA.VV.: La
empresa pública: estudios, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1980, p.
223.
[13]
Rodrigo Keller: ibídem, p. 224 y s.
[14] V. V. Ramanadham: op. cit., p. 40.
[15]
Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes: op. cit., p. 294.
[16]
Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes: op. cit., pp. 296 y
s.
[17]
Francisco Comín y Daniel Díaz Fuentes: op. cit, pp. 22 y
s.
[18]
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., p. 20.
[19] Thomas A. Kochan: “Industrial relations”, en Steven N. Durlauf and Lawrence E. Blume
(eds.): The New Palgrave Dictionary of Economics Online, Palgrave
Macmillan, 2008. Disponible
en <http://www.dictionaryofeconomics.com/article?id=pde2008_I000077>
[20] Lorenzo Bordogna: Industrial relations in the public sector, European Foundation for the Improvement of Living and Working
Conditions, 2007, pássim. Disponible en < http://www.eurofound.e
uropa.eu/docs/eiro/tn0611028s/tn0611028s.pdf>
[21]
Álvaro Garralda Valcárcel: “La participación del personal en la gestión
de las políticas públicas”, en Evelio Verdera y Tuells: La empresa
pública, Publicaciones del Real Colegio de España en Bolonia, 1970, pp. 445
y s.
[22]
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., p. 19.
[23] V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 155 y s.
[24]
Miguel A. Hernández Martín: op. cit., p. 111.
[25] V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 104-6.
[26]
Rodrigo Keller: “Empresa pública y planificación”, en AA.VV.: La
empresa pública española: estudios, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales,
1980, p. 221.
[27]
Rodrigo Keller: ibídem, p. 227.
[28] V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 98-104.
[29] V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 202-4.
[30] V. V. Ramanadham: op. cit., pp. 224, 230-8.
[31]
Josep María Bricall: La planificación económica, Barcelona, ed.
Salvat, 1975, pp. 16 y 24.
[32]
James O’Connor: La crisis fiscal del Estado, Barcelona, ed.
Península, 1981, pp. 221 y s.
[33]
Giorgio Ruffolo: Planificación y programación, Barcelona, ed. Oikos-Tau, 1989, p. 26.
[34] Giorgio Ruffolo: ibídem, p. 22.
[35] Anthony Ferner: Governments, managers and industrial relations. Public enterprises
and their political environment, Oxford y Nueva
York, ed. Basil Blackwell, 1988, pp. 27 y s.
[36]
José María Naharro: “Consideraciones en torno a la planificación
económica y la empresa pública”, en Evelio Verdera y Tuells: La
Empresa Pública, Publicaciones del Real Colegio de España en Bolonia, 1970,
p. 171.
No hay comentarios:
Publicar un comentario